某某县污水处理 PPP 项目
财政承受能力论证报告
二 O 一七年七月
目
录
一、
项目概况
................................ ....
1 1
二、
责任识别
................................ ...
1 19 9
三、
支出测算
................................ ...
21
四、
财政承受能力评估
...........................
22
五、
论证结论
................................ ...
24
1
某某 县污水处理
PPP
项目财政承受能力论证报告
一、
项目概况
（一）项目名称
某某县污水处理 PPP 项目（下称“本项目”）
（二）项目类型
生活污水厂为存量资产、工业污水厂为新建设项目。
（三）项目建设地点
生活污水厂、工业污水厂位于县城东北部，距县城 8 公里，采胜 工业园区东北部，距柳样公路 200 米，距通梅一级公路 4 公里，距采 胜村 1.5 公里，距一统河 1 公里。
（四）项目实施机构及出资代表
某某县政府授权某某县住房和城乡建设局作为本项目的实施机构，（下称“县住建局”），并指定某某县碧水污水处理有限公司（下称“碧水公司”）作为政府出资代表。
（五）项目概况
1、建设内容及规模 （1）生活污水厂，规模污水量 3 万吨/日。
（2）工业污水厂，规模污水量 1 万吨/日。
上述两个污水厂，按照某某县现有实际情况，预测基本水量运营期第一年均为规模水量的 60%，后续各年每年递增 5%，增长至 90%为止。
2、项目总投资估算 根据《某某县工业集中区污水处理厂工程可行性研究报告》，工
2
业污水厂项目总投资为 6827.47 万元，其中建设投资 6500.42 万元， 建设期利息 258.26 万元。
根据《某某县污水处理厂资产评估报告》，生活污水厂项目资产为 8965.04 万元，特许经营权价值据此暂定为 8965.04 万元。
合计项目投资为 15792.51 万元。
3、项目建设背景
近年来某某县依托“国家振兴东北老工业基地”、“西部大开发优惠政策”、“支持边疆少数民族地区发展政策”、“国家级扶贫开发政策”等政策，当地政府大力实施“畜牧立镇、产业富镇、科教兴镇、旅游强镇”的发展战略，巩固和壮大农产品加工业，全力发展矿产资源开发及加工业，加速工业化进程，使得某某县经济有了较大的飞跃。
随着城镇化、工业化的加速，某某县镇区人口规模明显增多，居民用水量和排水量大大增加。同时，城区建设和工业发展势头强劲， 污水排放总量也逐年增多。
为增强某某县竞争实力，给当地居民以及企、事业单位提供更好的居住、工作环境，县政府对区域内基础设施进行完善。借此为契机， 依据《某某县总体规划》相关规划，为改善开发区生态环境，为建设 “和谐节能型、可持续性开发区有着至关重要的作用。
故此，抓紧机遇为改善人居环境、改善某某县投资环境，解决水域被污染的现状，某某县污水处理厂工程的建设已刻不容缓，不仅符合某某县城区的总体规划，且有利于促进该区域的总体发展。
为提高某某县基础设施的建设水平，缓解政府财政压力，并遵照
3
近年来某某院、财政部等国家部委以及吉林省出台的有关鼓励和推动政府和社会资本合作（PPP）模式的法律政策精神，根据财金〔2016〕 90 号等文件要求，结合某某县的实际情况，县政府决定采用 PPP 模式实施本项目。
本项目包含内容包括某某县污水处理厂（以下简称“生活污水
厂”）及某某县工业集中区污水处理厂（以下简称“工业污水厂”）， 生活污水厂为存量资产，工业污水厂为新建项目。
4、采用政府和社会资本合作（PPP）的可行性和必要性 4.1 采用 PPP 的可行性
（1）政策的支持、市场的导向、经验的积累促进本项目的实施
1）、某某院、财政部等全面推广和规范 PPP 模式，现已形成具有中国特色的 PPP 模式的政策体系文件，为 PPP 模式的开展提供了良好的政策环境及政策支持。
2）、在当前严控政府债务风险、限制政府融资平台融资渠道的大环境下，某某院以及财政部、发改委等相关部门明确将 PPP 项目纳入支持范围，鼓励社会资本通过 PPP 模式参与基础设施和公共服务项目投资运营，拓宽城镇化建设融资渠道。于此对应，政策性银行、商业银行、保险、基金、信托等金融机构积极响应国家政策，加大对 PPP 项目的资金支持，使得 PPP 项目可融资性得到极大的保证。
3）、国内 PPP 项目的成熟发展，沉淀了丰富的实践经验，有大量成功项目案例可供参考，通过对类似项目 PPP 运作模式学习和借鉴，结合项目具体实际情况，可以设计出适合、可操作的运作模式及
4
招商条件，提高项目公共产品及服务的产出效率。
（2）水务市场环境成熟，市场测试效果良好 水务市场为我国最早开展 PPP 模式的领域之一，且由于该领域的多年来社会资本的积极参与，已在我国资本市场形成专门的“环保板块”，市场内潜在社会资本众多，实力较其他领域相对较高，竞争环境充分，运作模式及市场环境成熟。同时，本项目通过前期市场测试情况看，多家潜在社会资本倾向参与，市场反应积极，效果良好，具备招商条件。
4.2 采用 PPP 的必要性 （1）适应政策，贯彻要求 PPP 模式是当前基础设施及公共服务领域投资的重要开展模式， 是投资政策引导的主要方向。本项目为污水处理及管网运营项目，公共服务性质明显，属 PPP 模式应用范围，且《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）中明确要求：“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP 模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用 PPP 模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助”，这就使得本项目在当前形势下采用 PPP 模式成为必然。
（2）融资开源，缓解压力 本项目投资规模较大，结合当前投融资管理政策，传统政府性债务建设模式无法实施，资金筹措成为一大难题。本项目采用 PPP 模式运作，通过引入社会资本，拓宽融资渠道，可有效解决本项目的建设资金问题，缓解政府财政压力。
5
（3）加快进程，提升效率 本项目工程量大、任务重，采用 PPP 模式，通过市场竞争，引入具有丰富经验业绩的社会资本，利用其成功技术和管理经验，可以加快项目的建设进程，提高项目建设水平、建设效率和运营管理水平。
（4）风险分担，利益共享 政府投资模式中风险均由政府承担，本项目采用 PPP 模式，将项目的政策、建设、运营、收益等风险在政府与社会资本之间进行合理、公平地分担，从而使项目整体风险最小化，参与方之间因伙伴关系亦能共享项目运行过程中的社会成果。
（5）政企分开，政事分开 本项目通过引入社会资本承担投资、建设、运营和维护等责任， 政府出资代表作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，提升政府管理水平及工作效率。
（6）引入竞争，推进改革 通过开发市场引入竞争，有利于提高城市基础设施的总体运行效率。为某某县公用事业改革积累成功经验，加快市场化进程，有利于公用事业快速发展。
5、项目建设的进程及合规性 5.1 项目所处阶段 生活污水厂《资产评估报告》已编制完成，工业污水厂前期立项可行性研究报告、规划、土地、环评等审批手续已全部办理完毕。
5.2 项目融资进展 项目尚未开展融资，融资工作将由选定的中选社会资本方和政府方出资代表共同成立的项目公司负责。
6
5.3 项目采购进度 项目尚未开展招采工作，拟采用资格预审、公开招标方式选择合作方。
5.4 项目建设进度 生活污水厂为存量资产，运营期为 30 年；工业污水厂为新建项 目，尚未开工，建设期 2 年，运营期为 28 年。
5.5 施工及运行 待《PPP 项目合同》签订后，项目进入执行阶段。中选社会资本方与政府方出资代表成立项目公司，并依法推进项目施工工作。
6、项目公司股权结构 根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156 号）附件《特许经营协议指南（试行）》的要求，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%且不具有实际控制力及管理权。
根据本项目运作模式安排，结合本项目的实际情况，政府方出资 1 元，其余由社会资本方出资。
（六）项目运作方式
本项目中生活污水厂采取 TOT（转让-运营-移交）模式，工业污水厂采用 BOT（建设-运营-移交）模式，回报机制采用“政府付费” 模式，具体运作模式如下：
7
PPP 运作模式操作流程
1、县政府授权县住建局作为本项目的实施机构，并指定碧水公司作为政府出资代表与社会资本展开合作。
2、县住建局通过公开、公平、公正和诚实信用的原则，采用法定程序选择社会资本。
3、选定的社会资本方与政府出资代表签署《合资经营协议》， 并在某某县组建项目公司。
4、项目公司通过经营权转让并支付经营权对价的方式获得生活污水处理厂特许经营权，负责其项下资产的运营、维护；项目实施机构通过与项目公司签署的特许经营协议，无偿授予项目公司工业污水厂的特许经营权，由项目公司负责工业污水厂的投资、建设、运营及维护工作。
5、县住建局会同相关部门（或委托第三方机构）对项目公司提供的运维服务进行绩效考核，县财政局根据绩效考核结果向项目公司
8
支付服务费。
6、特许经营期满后，项目公司将本项目设施完好、无偿、不设任何担保权益的移交给县政府或其指定机构。
（七）项目融资结构
1、资本金比例 根据《某某院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》 （国发[1996]35 号）、《某某院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发[2009]27 号）、某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发[2015]51 号）等有关规定，关于污水处理厂建设项目的最低资本金比例为 20%。
由于本项目运作模式不同及项目的特殊性，生活污水厂项目资本金暂定为不少于特许经营权价值的 50%，为 4482.52 万元。工业污水厂项目资本金暂定为不少于项目总投资的 30%为 2096.39 万元，合计 6578.91 万元。资本金出资形式均为现金，按工程建设进度需要及融
资要求按期缴纳。
2、融资安排
除资本金之外，本项目投资所需其余资金由项目公司通过银行贷款、基金或股东借款等方式解决，政府不限制社会资本方融资路径。项目公司在获得县政府同意的前提下，有权为本项目融资之目的（且仅限于为本项目融资之目的）将项目未来收益权进行质押，项目实施机构可协助项目公司协调财政等相关部门出具相关融资支持性文件 （包括政府付费通过人大决议及其他支持性文件）社会资本按照约定承担融资主责或协助义务，并根据金融机构合规要求提供支持性文
9
件。根据项目公司融资的需要，若需要股东担保，则由社会资本提供。本项目的融资利率不得超过中国人民银行 5 年期以上同期贷款 基准利率上浮 10%，如项目公司取得贷款利率超过此限制条件，则政府方依然根据中国人民银行 5 年期以上同期贷款基准利率上浮 10%测 算政府付费。
3、资产权属 本项目建设期内投资建设形成的工业污水厂项目资产及本项目运营维护期内因对生活污水厂、工业污水厂更新重置投资形成的项目资产（如有），在项目特许经营协议约定的特许经营期内均归政府方所有，项目公司不拥有上述项目资产的所有权，仅拥有上述项目资产的使用权和经营权。
项目公司在完成竣工验收后，将项目设施完好无偿移交给碧水公司。
项目提前终止或项目特许经营期满后，社会资本股东方按照特许经营协议约定，通过法定程序将资产使用权无任何质押的、无偿的移交给政府方或其指定机构。
（八）项目产出说明及绩效考 核标准
1、项目产品产出 1）在达产年，本项目可为某某县提供 4 万吨/日的污水处理能力 （出水水质：一级 A，处理工艺为 A2/O），其中：生活污水厂为存量资产，可处理生活污水 3 万吨/日，工业污水厂为新建资产可处理工 业污水 1 万吨/日。
2）
新建排水管网 14.40 公里。
2、项目效益
10
1）满足某某县污水处理需求； 2）提高污水处理排放标准，实施系统化截污，提高总体环境质量和人民生活水平； 3）实现管网统筹运营，提高运营效率； 4）拉动投资，增长就业。
3、绩效考核
实施机构应按照运营质量标准对项目公司的运营情况进行考核， 运营维护考核采用季度考核和日常考核相结合的方式，考核参照《城镇污水处理厂运营质量评价标准》（CJJ/T228-2014）执行。鉴于某某县污水处理厂相关设施及其运营管理现状，考核表试行期为开始商业运行日后第一年，甲乙双方可根据上一年度考核情况、本年度工作重点等因素对考核表进行调整。原则上每季度考核一次；日常考核参照日常考核表执行；现场检查部分由考核组按一定比例现场抽取检查点位。
季度考核及日常考核中对于应进行现场检查的部分，由考核单位人员、被考核单位人员及第三方监督人员（如有）共同进行考核。检查实行实名制，考核结束后各方在考核记录上签名，并记录评估的情况。项目公司应全力配合实施机构的评估工作。
每季度实施机构应将所有的日常考核表进行汇总，计算项目公司各评分项的日常考核平均得分。考核综合得分为季度考核得分的 50% 与日常考核平均得分的 50%之和，即 考核综合得分=季度考核得分×50%＋日常考核平均得分×50% 设施运营维护不达标的绩效支付比率：
11
得分区间在 100-90 分（含），项下绩效支付率为 100%； 得分区间在 90-80 分（含），项下绩效支付率为 95%； 得分区间在 80-70 分（含），项下绩效支付率为 90%； 得分区间在 70-60 分（含），项下绩效支付率为 85%； 得分在 60 分以下，项下绩效支付率为 0%。
当绩效评分数低于 60 分时，政府不支付当期项下污水处理服务 费，若下期考评分数达到 60 分（含）以上，政府支付本期项下污水处理服务费（按本期确定的支付比例）及上期绩效服务的 60%；若下期考评分数仍低于 60 分，属项目公司严重违约事件，按特许经营协议相关约定执行。
该绩效支付比例考评方式在特许经营协议中进行明确。
（九）项目回报机制
本项目属非经营性项目，在特许经营期内，项目公司依据特许经营协议规定运营维护所涉及资产，政府方根据本项目运营维护绩效考核水平支付服务费。
污水处理费包含在自来水水费中，项目公司不负责收取污水处理
费。
（十）项目风险分配框架
1、相关要求
根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金〔2014〕113 号）及《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156 号）的相关要求，本项目按照风险与控制力对称、风险与收益对等、风险成本低者承担、风险
12
可控和风险归责等原则，结合本项目的项目运作模式、交易结构以及其他重要边界条件，逐一识别项目风险点，同时综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和项目公 司之间合理分配项目风险。
2、项目风险识别 本方案结合项目实施各阶段特点，对各阶段主要风险进行识别如下：
1) 项目前期准备阶段主要风险包括建设审批缓慢或停滞。
2）项目融资阶段主要风险包括融资金额不足、市场利率波动、后续融资不确定性等。
3）项目设计及建设阶段主要风险包括自然条件的不确定性、施工成本上涨、设计不当、施工不当、管理不当、配套建设不落实、不可抗力等。
4）验收阶段风险包括工程初验和竣工验收不合格等。
5）运营阶段风险包括运营水平不达标、运营成本上涨、设施更新不到位。
6）移交阶段风险包括移交条件未达标、移交费用超支、移交后设施质量问题等。
此外，项目实施过程中均面临政策变化、法律变更及不可抗力的风险。
3、项目风险分配原则
本项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险预测能力、项目公司风险管理能力等要
13
素，在政府和项目公司间合理分配项目风险。
原则上，项目建造、财务和运营维护等风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。基于上述风险分配原则，为解决风险分配这一贯穿本项目全生命周期的核心问题，我们针对具体各阶段的风险情况，提出相应的项目风险应对措施。
柳河县污水处理 PPP 项目财政承受能力论证报告 14
风险支出责任分配及风险管理措施
风险类别 风险表现形式 风险等级
政府承担
项目公司承担 共同分担
系统风险
法律法规及标准规范 变更 政府不可控的法律变更。我国现行污水厂相关的法律法规，对污水厂的建设标准进行了具 体的明确。若污水厂的法律法规及标准规范变更，可能会对项目运维造成一定影响。
低
√
公众反对 由于建设目标不合理、服务质量差导致公众利益受损从而形成公众反对风险应由社会资本 方承担。
中等
√
通货膨胀 指因通货膨胀引起货币贬值造成项目资产价值和收益缩水的风险。
中等
√
不可抗力（可保险）
包括自然灾害不可抗力（如洪涝、地震等）和社会不可抗力（如战争等）。
低
√
不可抗力（不可保险）
√
利率变化 指未来某一年度利率的变化引起项目公司融资成本的变化。
中等
√
税收风险 税收政策变化、优惠政策取消或新增，营改增带来的变化。
中等 √
准备阶段风险
项目审批 指项目审批的可获得性和审批的及时性 中等 √
设计风险 由设计不当引起的项目建设内容的变化和调整。
中等
√
融资风险 若在项目过程中资金落实不及时，会导致建设工期延迟造价上涨，使原定投资效益目标难 以实现。
中等
√
技术风险 指由于承包商施工技术水平有限或者采用了尚不成熟的技术。
低
√
施工阶段风险
建设成本 指排除不可抗力等因素外，由于社会资本方的原因，导致项目建设的实际成本远远超出了 计划成本。
中等
√
工期延误 指排除不可抗力等因素外，由于社会资本方的原因，项目建设的实际工期超出了计划工期。
中等
√
原材料及劳动力供应 风险 指原材料或者劳动力供应不及时或者供应不足，材料供应商无法履约等。
低
√
工程质量 指工程项目质量不合格 中等
√
运营阶段风险
污水进水量不足 污水进水量不足基本水量，由政府承担基本不量付费 中等 √
污水进水水质超标 污水进水水质超标在 10%以内，由项目公司承担；污水水质超标超出 10%，由政府承担予 以补偿。
中等
√
污水处理费支付不及 时
污水处理费经过绩效考评后未按期支付，由政府承担违约责任。
低
√
柳河县污水处理 PPP 项目财政承受能力论证报告 15
风险类别 风险表现形式 风险
等级
政府
承担
项目公
司承担
共同
分担
运营维护质量与成本 指政府和社会资本特许经营期间，项目的实际运营维护成本超出计划成本。由于技术设备 落后、管理不善导致的运营维护成本风险由社会资本承担。
中等
√
环保风险 指项目在建设过程中，对环境造成影响和损害，或者达不到有关部门规定的环保标准。
低
√
移交阶段风险
性能风险 设备移交后且在合同约定的期限内，性能水平达不到规定要求。
中等
√
功能风险 设备移交后且在合同约定的期限内，项目设施在移交后功能不能满足正常运营的需求。
中等
√
可维护性风险 在项目移交后且在合同约定的期限内，在给定条件下使用规定的程序和资源进行维护时， 在规定使用条件下设备无法保持或恢复能执行要求的功能状态。
中等
√
注：本表对风险进行级别划分，是根据预估风险发生概率结合风险造成的影响进行的判定。
柳河县污水处理 PPP 项目财政承受能力论证报告 16
综合上述分析，项目风险分配结果如下：
1）政府承担风险 包括法律法规及标准规范风险，税收风险，项目审批风险，污水进水量不足风险，污水处理费支付不及时风险，由政府方承担。
2）项目公司承担风险 包括公众反对风险，不可抗力（可保险）风险，设计风险，融资风险，技术风险，建设成本风险，工期延误风险，原材料及劳动力供应风险，工程质量风险，运营维护质量与成本风险，环保风险，性能风险，功能风险，可维护性风险，由项目公司承担。
3）共担风险 包括通货膨胀风险，利率变化风险，不可抗力（不可保险）风险， 污水进水水质超标风险，由政府方和项目公司共同承担。
4.项目风险应对 （1）收益分享、风险共担原则 PPP 项目是全寿命周期合作。在特许经营期内，全寿命周期的特点是双方无法在一开始就预见所有可能的情况。为降低项目法律风险，政府和社会资本双方必须本着长期友好和开放的合作关系，及时协商解决出现的争议，如签订具有同等法律效力的合同补充协议（尽量避免“会议纪要”的形式），而试图终止项目、使对方受到严厉的法律制裁，只会使各利益相关者都损失严重。
（2）对本项目而言，风险的承担主体主要有：
政府方面：某某县住房和城乡建设局是 PPP 项目的发起人。于政府方而言，政府方希望通过 PPP 模式来有效促进公共服务，提高效率。政府方一方面作为行政管理主体享有法律赋予的行政监管的职权，同时其作为 PPP 项目协议一方签约主体享有相应的契约监管的权利。柳
柳河县污水处理 PPP 项目财政承受能力论证报告 17
河住房和城乡建设局有权依据特许经营协议（含各类附件）的约定， 享有前期准入、项目投融资、建设、运营管理维护、中期评估、移交等全流程的履约监管权利。具体措施：
选择有良好经验背景的社会资本；聘请独立的咨询工程师对项目进行跟踪监管。
要求社会资本提交建设履约保函、运营维护保函及移交保函。通过规范 PPP 项目招投标阶段的法律风险进行风险管控。
通过对相关类似项目进行案例分析，规避本项目可能发生的风险。
社会资本负责项目建设与运营，运营维护风险转移给了社会资本，可倒逼社会资本在建设环节提高工程质量，降低风险。
社会资本：项目建成后，社会资本负责运营维护，其费用由使用者付费及政府可用性付费覆盖。社会资本会考虑在建设及未来运营资金中会出现的各种风险事件，以其发生的可能性和预期收益为度量， 相应制定风险策略。具体措施：
政府把支付义务分年度列入财政预算，保证资金的实时到位。仔细审查承包商，尤其是承包商相似项目的经验，在该领域的名 声、其他项目的积压程度和现金流，以此保证项目按时保质完工。金融机构：一般而言，作为项目发起者的政府和社会资本，投资 于项目的资金只占到项目总投资的一定比例，剩余的资金缺口就需要从银行获得贷款，为项目的顺利进行提供有效保障。金融机构关注项目合规性、市场风险、经营风险和盈利能力；项目稳定的现金流、股债比、担保方式；社会资本的投融资能力和专业能力；政府的财政能力和付费机制。
为保障项目融资方的利益，政府允许社会资本为本项目项下的融
柳河县污水处理 PPP 项目财政承受能力论证报告 18
资之目的，将特许经营协议项下的预期收益作为履约担保；同时约定， 在适用法律允许的前提下，社会资本有权在和保险公司之间签署的保险合同中，将贷款方列为第一受益人；当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据项目协议中的直接介入条款代位行使社会资本股东权利和经营管理权利，要求社会资本改善管理、增加投入，或指定政府认可的合格机构接管项目。
公众：本项目为政府付费项目，政府分年度购买公共服务，公众对项目运营进行监管。于社会公众及公众利益而言，除要求项目公司保障本项目的长期稳定安全运营外，要求项目公司应针对自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏等事件的发生等各类可能发生的事故和所有危险源制定应急预案和现场处置方案，明确事前、事中、事后的各个过程中相关部门和有关人员的职责。项目公司制定的应急预案应征求政府方的意见并报经政府同意后实施。
通过对项目风险承担主体分析，建设及运营阶段的风险应对可采取相应措施。
（3）建设阶段风险应对 建设阶段风险主要由社会资本承担，项目可通过设立违约赔偿金、履约保函、保险等方式应对风险。
（4）运营阶段风险应对 运营阶段风险主要由社会资本承担，项目可通过设立无条件支付合同、保险、移交保函、运营维护保函等方式应对风险。
总体来说，政府承担设计、法律、政策等风险。项目建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，超出政府方可控范围的法律变更及政策变化、建设运营阶段不确定性风险及不可抗力等风险由双方协商合理共担。
柳河县污水处理 PPP 项目财政承受能力论证报告 19
（十一）项目配套安排
在特许经营期内，实施机构向项目公司提供以下配套支持：
1、县住建局完成项目用地、工程设计、规划、临时配套等前期工作。
2、根据人大决议列入某某县财政预算，保障项目政府付费支付。
3、政府相关主管部门，对本项目涉及的发改、财政、国土、规划、建设、价格、税收、环境保护等管理和审批事项，为项目公司提供相应支持和保障。
4、在特许经营期内，根据适用法律和社会经济发展状况、城市发展及需求状况，给予项目公司符合相关法律、政策规定的优惠政策和财政补贴。
二、责任识别
（一）股权投资支出责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
根据项目实施方案，本项目政府方与社会资本方共同出资组建 SPV，政府方需承担股权投资支出责任。
（二）政府付费支出责任
政府付费支出责任是是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下， 政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
因此本项目采用“政府付费”的方式支出运营补贴支出。
柳河县污水处理 PPP 项目财政承受能力论证报告 20
（三）承担风险支出责任
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
（1）政府承担风险 包括法律法规及标准规范风险，税收风险，项目审批风险，政府付费风险，由政府方承担。
（2）项目公司承担风险 包括公众反对风险，不可抗力（可保险）风险，融资风险，技术风险，建设成本风险，工期延误风险，原材料及劳动力供应风险，工程质量风险，运营维护质量与成本风险，环保风险，性能风险，功能风险，可维护性风险，由项目公司承担。
（3）共担风险 包括通货膨胀风险，利率变化风险，不可抗力（不可保险）风险， 由政府方和项目公司共同承担。
（4）本项目风险承担支出责任 本项目风险分配原则中，政府仅部分承担法律风险和政策风险， 其余设计、建造、融资、运营及维护风险均由项目公司承担，按照以往经验，项目的风险支出一般为总造价的 10%，政府转移给社会资本的风险一般占整个风险的 80%，剩余 20%，即政府需要承担的风险支出为（8965.04+26371.40+6827.47+12623.06）*10%*20%=1095.74 万 元。
（四）配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与
柳河县污水处理 PPP 项目财政承受能力论证报告 21
现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本 PPP 项目配套投入支出已计入总投资，政府方不承担额外配套投入支出责任。
三、支出测算
（一）股权投资支出测算
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。
本项目总投资约 15792.51 万元， 其中生活污水厂总投资为 8965.04 万元，工业污水厂总投资为 6827.47 万元，拟采用 PPP 模式成立项目公司，生活污水厂项目资本金约占项目总投资的 50%为 4482.52 万元，工业污水厂项目资本金占项目总投资的 30%为 2096.39 万元，合计为 6578.91 万元。政府方出资 1 元，其余由社会资本方出资。
（二）政府付费支出测算
财政补贴支出责任是指在 PPP 项目建设、运营期间，政府承担的直接付费责任。按照 21 号文计算结果为 70482.99 万元。
（三）风险承担支出测算
政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。具体情况须由政府和社会资本方在 PPP 项目合同中予以明确。本测算采用比例法计算风险承担支出，本项目在前期已进行了较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间进行明确和合理分配；其中政府承担的风险主要为法律、政策等方面的风险，相对社会资本而言，所承担的风险较小。依据以往经验，项目
柳河县污水处理 PPP 项目财政承受能力论证报告 22
的风险支出一般为总造价的 10%，政府转移给社会资本的风险一般占整个风险的 80%，剩余 20%，即政府需要承担的风险承担成本。
风 险 承 担 成 本 = （ 8965.04+26371.40+6827.47+12623.06 ）
*10%*20%=1095.74 万元。
（四）配套投入支出测算
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本 PPP 项目配套投入支出已计入总投资，政府方不承担额外配套投入支出责任。
（五）支出测算
本项目股权支出为 1 元，政府付费支出为 70482.99 万元，风险 承担支出为 1095.74 万元，三项合计为 71578.73 万元。
四、财政承受能力评估
（一）财政支出能力评估
本项目政府股权支出部分，由现金方式出资 1 元，本项目考虑合 作期 30 年，某某县财政在建设期无支出责任，仅承担运营期财政支 出责任，下表为某某县近 5 年一般公共预算支出情况表。
某某 县近
5 5
年一般公共预算财政支出
单位：万元
年份 2012
2013
2014
2015
2016
一般公共预算财政支出 246099 264303 280777 287777 300567
依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五
柳河县污水处理 PPP 项目财政承受能力论证报告 23
年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据某某县实际情况考虑，以 2015 年全县一般公共财政预算支出为基数，以后各年一般财政预算支出增长率按照增长率 6%的情景预测一般公用预算支出。
（二）财政支出水平评估
综合本项目财政支出责任、财政支出数额预测及 PPP 项目财政支出情况。
年份 测算一般公共预 算支出 支出责任 比率 2017 318601.02 1302.24 0.41% 2018 337717.08 1457.95 0.43% 2019 357980.11 2159.55 0.60% 2020 379458.91 2201.45 0.58% 2021 402226.45 2243.65 0.56% 2022 426360.03 2286.16 0.54% 2023 451941.64 2329.03 0.52% 2024 479058.13 2348.07 0.49% 2025 507801.62 2367.46 0.47% 2026 538269.72 2378.14 0.44% 2027 570565.90 2389.22 0.42% 2028 604799.86 2400.70 0.40% 2029 641087.85 2412.58 0.38% 2030 679553.12 2424.91 0.36% 2031 720326.31 2437.66 0.34% 2032 763545.88 2450.88 0.32% 2033 809358.64 2464.56 0.30% 2034 857920.16 2478.73 0.29% 2035 909395.37 2493.40 0.27% 2036 963959.09 2508.57 0.26% 2037 1021796.63 2524.26 0.25% 2038 1083104.43 2540.51 0.23% 2039 1148090.70 2557.31 0.22% 2040 1216976.14 2574.70 0.21% 2041 1289994.71 2592.66 0.20% 2042 1367394.39 2611.23 0.19%
柳河县污水处理 PPP 项目财政承受能力论证报告 24
2043 1449438.05 2630.42 0.18% 2044 1536404.34 2650.25 0.17% 2045 1628588.60 2670.74 0.16% 2046 1726303.91 2691.90 0.16%
经测算，本项目在 2017—2046 年期间各年度支出占当年公共预算支出的比例在 0.16%—0.60%（2019 年占比最高为 0.60%）。
（二）行业和领域平衡性评估
行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。
本项目属于市政基础设施类项目，从公共预算占比的角度来看， 不存在行业和领域 PPP 项目集中的问题。
五、评估结论
根据以上测算结果，某某县预期财政状况可以支撑未来各年对本 PPP 项目的财政支出，且在行业和领域平衡性方面不存在障碍，评估结论为某某县污水处理 PPP 项目通过财政承受能力论证，适合采用 PPP 模式实施。