妇女问题进入公共政策决策程序研究——以广东省佛山市为例 妇女问题进入公共政策决策程序研究——以广东省佛山市为例张开泽【摘要】公共政策决策程序具有工具性价值,从公共政策决策程序视角审视佛山市的妇女问题,目的在于促进佛山下面是小编为大家整理的妇女问题进入公共政策决策程序研究——以广东省佛山市为例 ,供大家参考。
妇女问题进入公共政策决策程序研究——以广东省佛山市为例
张开泽
【摘
要】公共政策决策程序具有工具性价值,从公共政策决策程序视角审视佛山市的妇女问题,目的在于促进佛山市在运用公共政策协调社会利益的过程中,强化重视社会性别的意识,增强决策者的性别敏感度,在政府的决策和立法中逐步消除性别歧视,体现出"性别正义",实现男女两性的真正平等.
【期刊名称】《山东女子学院学报》
【年(卷),期】2010(000)005【总页数】4页(P24-27)
【关键词】妇女问题;公共政策;决策程序
【作
者】张开泽
【作者单位】佛山科学技术学院,广东,佛山,52800【正文语种】中
文
【中图分类】C913.妇女问题之所以会仅因性别原因而成为问题,是因为妇女整体上在受教育程度、经历、生理和心理上处于劣势,而历史和社会文化的积淀导致的决策程序偏差更是强化了这一劣势。公共政策的本质是运用公共权力协调社会各种利益主体与利益集团的利益,而公共政策决策程序则具有工具性价值[1]。从公共政策决策程序视角审视
妇女问题,目的在于在公共政策的制定中强化重视社会性别的意识,增强决策者的性别敏感度,在政府的决策和立法中消除性别歧视,体现出“性别正义”,实现男女两性的真正平等。
策类型
佛山市地处珠三角,比邻广州,妇女人口很多。据2007年佛山市人口统计,佛山市常住户籍人口361.1万人,其中男性180.48万,占49.98%,女性180.6万,占50.02%,已婚育龄妇女71万,而在册流动人口有300万人,其中已婚育龄妇女达72.3万人。妇女问题包括与妇女密切相关的教育问题、就业社保问题、医疗健康问题、权益保障问题、特困妇女儿童问题等等,问题繁多而复杂,而其重要性、紧迫性及政策调整的可行性又千差万别,什么样的妇女问题才可通过制定公共政策予以调整?可从三方面加以考虑:一是结合《中国妇女发展纲要》、《广东省妇女发展规划》、《佛山市妇女发展规划》和佛山市各区根据自身情况制定的妇女发展规划所明确的妇女发展各项主要指标,确定妇女问题公共政策决策方向。二是根据佛山市各部门尤其是妇女组织所作专项调查确定主题。在过去5年间,市妇联先后开展了20多项专题调研,涉及生育保险、学前教育、婚检产检、困难妇女就业、家庭暴力、单亲特困母亲家庭救助等,从而进一步摸清了当前妇女儿童存在的新问题。2009年12月佛山市妇联所做的“佛山女性的十大期待”网络调查,就是深入了解佛山市妇女问题的一种新尝试,其结果也应成为佛山市有关妇女问题公共政策决策的重要导向。三是根据佛山市学界对妇女问题的科研成果确定政策主题。在佛山市,原来仅有市、区妇女组织基于工作自身的需要而对妇女问题做的各种调研,后来出现了各单位各部门的联合调研。到2009年4月,市妇联和佛山科技学院政法学院联合成立佛山市妇女发展研究中心,为研究佛山市妇女问题建立了一个有利平台,标志着佛山市社会科研力量开始进入了有组织地研究妇女问题的新阶段。佛山市应充分利用这一科研机构,在妇女问
题进入公共政策决策程序方面发挥“智囊团”、“思想库”的作用。
涉及妇女问题的公共政策决策类型有多种划分方式。如果从决策的效力层次角度分,涉及妇女问题的政策大体上可分为四个层级:一是市级党政及其各部门、人大制定的政策;二是区级党政及其各部门、人大制定的政策;三是镇级政府部门制定的政策;四是村(居)委会制定的章程(又称村规民约),它是政府政策在农村基层组织的一种延伸。
如果从政策决策目标的形成路径划分,则可分为:一是决策目标由妇女组织提出。主要是根据《中国妇女发展纲要》十年规划所确立的各项指标,佛山市、区两级妇女组织根据自身实际情况,分别制定妇女发展规划,确定了佛山市、区妇女优先发展的领域,并努力将其进入市、区两级的决策,如佛山市认真贯彻全国妇联等七部委《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》,2007年1月制定《佛山市预防和遏制家庭暴力实施意见》,将家庭暴力报警纳入“110”受理范围。二是市、区两级政府部门联合妇女组织制定政策时提出。如佛山市近年大力推进的农村股份合作改革政策的制定。三是市、区两级政府部门独立制定方案时涉及。这种方案往往是侧重大局,可能会较少地考虑性别差异,而由政府部门独立对自身制定的政策所作的评估,容易对妇女权益的保护产生负面影响,如1998年南海区出台的《关于保障佛山市农村外嫁女合法权益问题的通知》,在外嫁女权益的保障问题上就曾倍受争议。四是市、区两级人大、政协对妇女问题所做调研以及所提交的提案议案被政策吸收采纳。五是佛山市学界对妇女问题的关注引起政府部门的重视而进入决策程序,这是近年佛山市出现的一个积极现象。
(一)决策结构中女性决策者比例偏小致政策的影响力偏低
联合国对有关资料的分析研究指出,“任何一个群体的代表在决策层达到30%以上的比例,才能对公共政策产生实际影响力。”[2]因此,《中国妇女发展纲要》和《广东省妇女发展规划》都明确规定了妇女参政比例,《佛山市妇女发展规划》及各区
妇女发展规划据此相应地作了规定,促进妇女进入参政领域,并取得了显著的成效。但佛山市女性在决策层的比例远远未达到30%的比例。从权力结构来看,佛山市决策群中女性的总体比例在10%以下,而且绝大多数是处于决策边缘的副职,在正职领导岗位上的女性比例更低。即使是党政班子后备干部队伍中的女干部比例也偏低,如2007年佛山市、区级党政班子后备干部队伍中的女干部比例仅为28.85%,同样也未到30%。这种状况必然导致“女性利益代言人”席位不足问题将会长期存在,女性群体的要求和声音难以在决策层表达出来,其利益被边缘化,乃至被遗忘、被忽略。
(二)与妇女问题重要性相配套的专门决策程序欠缺
目前,佛山市有关妇女问题政策的形成,呈现较强的自上而下的推动特征,即由《中国妇女发展纲要》到《广东省妇女发展规划》,到《佛山市妇女发展规划》,再到各区的妇女发展规划,妇女问题受到政策的重视是因为上一级政策重视,而欠缺与妇女问题重要性相配套的专门决策程序。在决策程序欠缺的情况下,妇联组织只能依其社会影响,通过不断扩大与政府各部门的合作,协调立法、司法、行政机关的关系争取妇女问题进入决策。虽然市、区两级的妇女儿童工作委员会(下称妇儿工委)这一法定的议事协调机构已长时间成立,但其规范化的议事协调程序仍未制定,这种情形,使得妇女问题能否进入公共政策决策呈现出较多的“不可知性”。
(三)存在重信息收集、报送和调研,忽视政策形成和推动问题
近年来,佛山市各级妇联组织充分发挥媒体的宣传作用,围绕主题工作和专项工作策划宣传,形式多样、声势大、效果好,扩大了妇联组织的社会影响。同时,妇联组织通过多种形式进行社会调查,掌握了佛山市有关妇女问题的丰富资料,2008年7月市妇联系统宣传信息工作会议后,妇联系统信息采写和报送工作进入了良性发展轨道,据统计,仅当年的1～11月份,市妇联网页就发布工作信息572条,其中被市政府网采用556条,省妇联采用157条,全国妇联采用29条,佛山市妇联还因此被评为广东
省妇联系统信息工作先进单位。除此之外,佛山市、区两级人大、政协和妇儿工委成员单位、科研机构围绕妇女问题展开了多项调研,成果较为丰富,但相关资料显示,调研成果进入公共政策决策情形仍然偏少,这一定程度上反映了我们存在对形成政策的提炼、加工力度和推动力度不足等问题。
任何公共政策决策都应该在政治上可行、法律上允许、经济上合理、技术上可能等四个方面进行综合考虑。在佛山市妇女问题进入公共政策决策程序上,妇女组织可在三方面加以着力:(一)完善妇女问题决策的组织机制,发挥妇女组织决策影响力
1.通过增加政府部门的决策结构中女性决策者比例来加强政策的影响力。但历史惯性和现实因素(包括女性自身特征)决定了这只能是一种长期努力的方向。
2.完善发挥妇联组织决策影响力的组织机制。一方面市、区、镇街、村居的妇联组织在参与公共政策制定与实施的同时,应“勿以善小而不为”,关注一些群众反映强烈的“小事”,并将其列入书面意见、提案的选题之中,比如在相关公共场所设立母婴亭的建议、在社区开设“晚托班”的建议等等。这些虽然仅仅是措施建议,但因与人民生活息息相关,经过长期不懈的努力,对增强妇联组织的影响力大有裨益;另一方面,应大力加强市、区、镇街、村居妇联干部政策意识的培育和提炼、撰写政策提案议案的基本功。
3.充分发挥佛山市、区两级妇儿工委这一法定的议事协调机构对政策决策的影响力。妇儿工委的法律地位及其成员构成决定了其对政策决策的影响力不同于妇联组织,目前市、区两级妇儿工委办公室均挂靠在妇联,与妇联合署办公,市及各区的妇儿工委成员单位均近30家,基本涵盖了市区各主要行政机关,而妇儿工委领导由市、区的主要领导兼任,这表明市、区两级的妇儿工委作为妇女问题公共政策的议事协调机构已基本建立。
为充分发挥市、区两级妇儿工委对公共政策的议事协调作用,目前应解决的问题有:
一是妇儿工委工作成员的编制问题。目前除市妇儿工委安排有专职干部负责协调工作外,各区基本由妇联干部兼职负责,这与妇儿工委重要的法律地位不相适应。由于工作性质复杂、协调面广,研究任务重,妇儿工委仅仅依靠兼职干部无疑是难以正常开展工作的,故应尽快解决各区妇儿工委专职干部编制问题。二是妇儿工委工作机制的规范化问题。有必要出台规范性文件,要求各级政府行政机关制定的涉及妇女问题的决策草案必须交由妇儿工委作内容审查,才能提交同级政府审议通过,防止即使政策有损妇女权益,人大也要事后“给予认可”现象的出现。三是依托市、区两级妇儿工委加紧清理各类有损妇女权益的负面政策。市、区两级妇儿工委有必要组织成员单位,组成检查专责小组,审查和清理市、区、镇街政府及村居有碍于保障妇女权益的规范性法律文件以及村规民约,以保障宪法和法律赋予妇女的男女平等的各项权利。
(二)建立决策权与决策咨询论证适度分离制度,保障决策程序优化
从决策制定过程看,决策者肯定不是万能的,决策环境的复杂化使得决策者有必要学会“借力”,学会由“出主意”向“选主意”的角色转换。具体在对待妇女问题上,有必要把向熟悉妇女问题的妇女组织及专家的咨询论证纳入政府决策的程序中,减少“长官意志”、“随意性”和“盲目性”,改善和提高决策质量。
决策权与决策咨询论证适度分离制度体现了“谋”、“断”分离的实质,即决策职能与决策责任的分担[3]。从形式上,妇女组织及专家作为决策辅助人员从决策主体中分离出来,不再是决策主体,无需承担决策主体的责任。在时间和空间上,决策权与决策咨询论证适度分离制度使决策明晰为两个阶段,即决策咨询论证阶段和政策决断阶段,而决策责任也相应分为两个阶段,即专家咨询论证责任和领导决策论证责任,因而决策权与决策咨询论证适度分离制度所体现的主要是一种责任分担而不是权力的再分配。
目前佛山市建立决策权与决策咨询论证适度分离制度需要完善两方面的基础工作。
一是建立妇女问题专家库。目前佛山市熟悉妇女问题的专家,主要由长期从事妇女实践工作的妇女干部以及各行政机关的优秀妇女工作者、妇女骨干构成,她们在不同的工作岗位上从事妇女工作,善于观察、分析问题,具有丰富的实践经验,是决策咨询论证依靠的基础。随着佛山市妇女发展研究中心各项研究课题的展开,学界对妇女问题研究不断深入,佛山市必然会出现一批具有理论研究水平和能力、同时又熟悉佛山市各类妇女问题的专家学者,这是建构妇女问题专家库时应充分考虑的组成部分。二是完善专家咨询论证的专门程序,使专家咨询进入妇女问题决策的选题—决策方案的草拟—决策方案的论证—实施—监督全过程,改变目前专家咨询一般停留在决策论证方面的状况。要同时发挥妇儿工委的作用,促使决策部门建立多主体参与、多渠道咨询、多方案选择的咨询论证制度,将专家提供的信息咨询作为决策的重要依据。而专家咨询论证的形式可灵活多样,主要应包括两种形式:个别咨询和会议咨询。一般来说,个别咨询主要是在决策目标部分涉及妇女问题时或涉及面较窄时适用,而会议咨询通常是决策目标重要或涉及面较广时适用,并且主要集中在决策方案的论证环节上。
(三)规范体现现代社会民主决策的公示听证程序
公示制度是指决策方案拟定前后,通过广播、电视、报刊或者互联网等方式向社会发布,听取群众意见和建议的制度,公示制度一般适用于利益主体相对分散的一般行政决策。听证制度是指在决策过程中,听取社会各界对决策方案的意见和建议,以便在决策阶段吸纳各方面意见和建议,听证制度一般适应于利益主体相对集中的有关妇女问题的专项决策。公示是听证的前提,听证是公示的必然要求,公示和听证反映了现代社会民主决策的基本特征,是政府信息公开的重要组成部分。目前佛山市在公示和听证领域仍然不统一、不规范,因此,应尽快出台《公示听证制度实施规范》,规范政策的公示方式、听证人员构成的原则、听证结果的处理等,保证公示听证程序的顺利进行。对公示中群众反映的问题要高度重视,认真研究,纳入到决策的实施
过程中,从而确保政府决策的公平与效率。当然,该公示听证制度主要是针对佛山市所有政策决策而制定的,无需专门针对妇女问题政策而制定,但对涉及妇女问题的政策,尤其要强调面向社会公示和听证。
【相关文献】
[1]李建华.公共政策程序正义及其价值[J].中国社会科学,2009,(1):64-69.[2]刘莉,李慧英.公共政策决策与社会性别意识[J].山西师范大学学报(社会科学版),2003,(7):103-108.[3]闫维.试析目前中国公共政策决策体制的利弊[J].江西行政学院学报,2001,(2):23-24.