郭施宏
(1.北京工业大学 文法学部， 北京 100124；
2.北京工业大学 北京社会管理研究基地， 北京 100124)
2015年，中国政府发布《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》(1)http:∥www.gov.cn/xinwen/2015-06/30/content_2887330.htm。，向全球承诺将于2030年左右实现二氧化碳排放达到峰值；
2020年，中国国家主席习近平向全世界宣布，中国决定“努力争取2060年前实现碳中和”(2)http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm。。由此，形成了中国的碳达峰碳中和目标(简称“双碳”目标)。推进碳达峰碳中和是中国彰显构建人类命运共同体的责任担当的重要体现，也是推动自身生态文明建设和高质量发展的内在要求[1]。中国作为探索和实践“双碳”目标的“先锋”，国家发展和改革委员会先后于2010年、2012年和2017年在全国范围开展了三批低碳试点工作，三批试点以地级市层级为主，也包含了部分的省级行政区和县级行政区。低碳试点作为中国低碳发展的一项重要的政策试验，三批低碳试点的先试先行，为中国实现“双碳”目标作出了有力探索和提供了宝贵经验[2]。
2010年，国家发展和改革委员会印发《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》(3)http:∥www.gov.cn/zwgk/2010-08/10/content_1675733.htm。，正式启动第一批国家低碳试点工作，要求低碳试点建立由主要领导负责抓总的工作机制，结合本地实际，突出特色，大胆探索，注重积累成功经验，坚决杜绝概念炒作和搞形象工程。首批试点的具体任务包括编制低碳发展规划、支持低碳绿色发展的配套政策、加快建立以低碳排放为特征的产业体系、建立温室气体排放数据统计和管理体系、积极倡导低碳绿色生活方式和消费模式等。2012年，国家发展和改革委员会印发《关于开展第二批低碳省区和低碳城市试点工作的通知》(4)https:∥dtfz.ccchina.org.cn/Detail.aspx?newsId=45637。，正式开启了第二批低碳试点工作。相关任务在第一批试点的基础上，要求建立控制温室气体排放目标责任制，要求地方试点结合本地实际，确立科学合理的碳排放控制目标以及地区碳排放指标分解和考核办法。2017年，国家发展和改革委员会印发《关于开展第三批国家低碳城市试点工作的通知》(5)http:∥www.gov.cn/xinwen/2017-01/24/content_5162933.htm。，开启了第三批低碳试点工作。在这一轮的试点工作中，重点要求低碳试点提出碳排放峰值目标，将低碳发展纳入本地区国民经济和社会发展年度计划和政府重点工作，积极探索创新经验和做法，以及提高低碳发展管理能力，从而在2020年试点结束时，形成可复制、可推广的经验，并逐步在全国范围内推广。
随着三批低碳试点的陆续结束，中国进入全面实践“双碳”目标的阶段，试点阶段探索的经验和模式也将逐步在全国推广。在这一背景下，学界有必要再评估和审视三批低碳试点对于实现“双碳”目标的效果与启示。因此，本文要回答的研究问题是：低碳政策试点是否实现了城市持续的低碳状态，是否形成了城市的碳减排趋势，以及影响低碳试点效果持续的挑战有哪些？通过回答以上研究问题，本文旨在为中国城市践行“双碳”目标提供参考思路和对策建议。
政策试验在教育、环境、卫生、信息技术等公共政策部门越来越受到国内外学者的关注[3-7]。其中，政策试点是中国政策过程中最为典型与普遍的一种政策试验方式，它是指在特定时间和范围内所开展的一种局部性政策试验活动[8]。地方层面的政策试点被认为是20世纪80年代以来中国发展成就的重要解释因素[9]。其理念是让地方政府根据当地的情况探索解决问题的方法，并将当地的成功经验吸收到中央政府制定的政策中，然后推广到全国。政策试点是促进制度创新的有力手段，其将自下而上的倡议和地方思想注入国家政策过程。同时，试点项目可以在原有的制度框架内相对稳定地进行制度变迁与创新，避免形势不明朗带来改革冲击，达到稳中求进的效果[10]。相比西方语境下的政策试验，中国的政策试点有着显著的特色。不少学者指出，中国的政策试点项目主要是中央政府选择性控制的地方政策试验[11-13]。在中央集权体制下，政策试验的不确定性决定了中央政府必须坚定地发挥带头作用，以应对过程中可能出现的意外情况。中央政府有意愿和能力保护试点的创新行为，同时也有能力制止各种无序行为。中央政府的支持和保护在试验过程中往往起着决定性的作用[14]。
低碳政策试点是“十二五”和“十三五”时期，中国应对气候变化战略的重要抓手。它指导中国不同资源禀赋和发展基础的地区，探索了因地制宜的低碳发展模式，促进了地方层面的政策创新和低碳发展转型，并促进了创新政策在国家层面传播[15-17]。低碳政策试点具有弱激励、弱约束的特点[13]，试点的开展在很大程度上取决于地方政府的领导意愿和执行情况，因此，这一政策试验被认为具有较大的不确定性[11]。而且，迈向“双碳”目标实践中所涉及的行动主体多元且复杂，这些主体的行动及其互动影响了目标实现的进程和成效[18]。这种不确定性和复杂性也引发了研究者对低碳政策试点效果的兴趣，尤其是在中国官方并没有公开发布低碳试点评价结果的情况下。
研究者围绕低碳生产、低碳消费、低碳能源、低碳技术、低碳建筑、碳汇、低碳管理等方面对低碳试点城市建设效果进行综合评价[19-20]。例如，丁丁等(2015)设计了包含城市碳排放、社会经济和目标设定等指标在内的综合评价体系，把低碳试点分为领先型、发展型、探索型和后发型四类[21]。陈楠和庄贵阳(2018)从宏观领域、能源、产业、低碳生活、资源环境、低碳政策创新等六个维度构建低碳城市建设评价指标体系，对低碳试点的积极成效和不平衡发展进行了检验评估[22]。付琳等(2021)构建了包含35个指标的评价体系对2010—2018年中国低碳发展进展进行了综合评价[23]。另外，部分学者也对低碳试点的政策工具与政策目标达成效果进行了评估[24-25]。同时，研究者通过准自然实验、合成控制法等方法评估了试点城市相较于非试点城市的政策效果。相关研究发现，试点城市在减少碳排放量[26-27]、降低碳排放强度[28]、降低电能消费强度[29]、提升空气质量[30-31]、提升生态效率[32-33]、促进绿色经济发展[34]等方面具有正向的影响。
大多实证研究肯定了低碳政策试点的积极成效，但部分研究也指出了低碳政策试点存在的问题。有学者指出，低碳政策试点的目标并没有完全实现[14, 35]。例如，有研究指出，中国在2005—2012年期间碳排放强度下降的效果被高估，而未来要实现40%～45%减排目标的难度更大[36]。此外，作为政策创新的重要抓手，有研究发现，每个试点城市约有4项原始政策创新，只有1/3的创新政策得以实施，近一半的城市只提出创新政策，但没有具体实施[17]。另有学者指出，低碳政策在落实方面存在政策目标缺少约束性和科学性、政策执行主体权责不匹配、政策内容过于宽泛、缺少专项资金保障以及对应的政策评价体系等问题[37]。
综合而言，低碳政策试点对于促进低碳发展和实现政策创新具有积极的作用，然而，在践行“双碳”目标的政策扩散阶段，维持和推进政策试验形成的前期成果可能面临挑战。这也是基于“双碳”目标，对低碳试点进行再评估的必要性。本文作为低碳试点效果的再评估，相较既有的相关评估研究，特点在于：一方面，相比碳排放总量、碳排放强度、人均碳排放量等个别指标的评价，采用的“双碳”目标导向下综合性评价指标，能够更加全面和贴切地反映“双碳”目标的要求；
另一方面，相比综合评价法针对试点内差异的评价，采用回归分析法更客观地反映试点与非试点之间的效果差异。
本文采用回归分析法评估低碳政策试点是否实现了低碳状态，以及是否形成了减排趋势。因此，研究分别选取“低碳状态指数”“减排趋势指数”作为被解释变量，并选取碳排放增速和GDP增速的脱钩程度指数(简称“脱钩程度指数”)作为稳健性检验的被解释变量。2021年12月，中国环境科学研究院与公众环境研究中心联合发布了《中国城市碳达峰碳中和指数摘要报告(2020—2021)》(6)https:∥wwwoa.ipe.org.cn∥Upload/202203040927255571.pdf。。这一报告基于2020年地级市和直辖市数据，对110个城市响应国家“双碳”战略的气候雄心、低碳状态和减排趋势情况进行了评价。本文选取其中的低碳状态和减排趋势两项指标。低碳状态指数反映了城市在能源消费、产业结构、碳排放水平上的情况，含9项具体指标；
减排趋势指数反映了城市在碳排放增速、脱钩指数、碳达峰趋势上的情况，含3项具体指标。另外，指标权重由决策者赋权法确定，指标数据主要来自《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国城市建设年鉴》，以及中国城市温室气体工作组。
本文选择的主要解释变量为离散变量“是否为低碳试点”，即样本城市是否属于三批低碳试点中的任意一批试点。同时，为进一步观察试点批次的差别，细化了试点批次作为主要解释变量，即“是否为第一、二批试点”和“是否为第三批试点”。考虑到第一批试点城市(2010年)和第二批试点城市(2012年)确定时间较接近，以及第一批试点城市数量较少，本文将这两批试点进行合并处理。并且，本文选择了人口数、城镇化率、人均GDP、建成区绿化覆盖率、人均专利数、第二产业比重等控制变量，相关数据主要来自《中国城市统计年鉴》。本文资料分析中的试点自评估报告来自《中国低碳省市试点进展报告》，被解释变量和解释变量的描述性统计结果如表1所示。
表1 被解释变量和解释变量的描述性统计结果
从试点城市与非试点城市在低碳状态和减排趋势表现上的差异看，第一、二批试点的平均低碳状态指数为22.316，略高于第三批低碳试点的平均指数21.329和非试点的平均指数19.484；
第一、二批试点的平均减排趋势指数为16.496，明显高于第三批低碳试点和非试点的平均指数(详见图1)。基于此，实证部分将分别对这两组差异的显著性进行检验，以评估低碳试点工作的效果。
图1 试点与非试点的低碳状态与减排趋势比较
(一)政策试点与低碳状态关系
在描述性统计分析的基础上，表2报告了低碳试点与低碳状态指数的回归估计结果，其中，模型1、模型2和模型3分别报告了低碳试点，第一、二批试点和第三批试点对低碳状态指数的影响结果。估计结果表明，从2020年的数据看，在控制人口数、城镇化率、人均GDP、建成区绿化覆盖率等因素后，城市是否为低碳试点对其低碳状态并无显著的影响。这也意味着，样本中低碳试点与非低碳试点在2020年时的低碳状态并无统计意义上的显著区别，无论是第一、二批试点，或是第三批试点。这一结果在调整控制变量进行稳健性检验后，依然稳健。同时，模型也通过了相关检验，不存在异方差和多重共线性问题。
表2 低碳试点与低碳状态回归估计结果
(二)政策试点与减排趋势关系
表3报告了低碳试点与减排趋势指数的回归估计结果，其中，模型4、模型5和模型6分别报告了低碳试点，第一、二批试点和第三批试点对减排趋势指数的影响结果。从整体上看，城市是否为低碳试点对其减排趋势并无显著的影响。但从具体试点批次上看，第一、二批试点的开展对减排趋势具有显著的正向影响，这一结果在5%的水平上显著；
而第三批试点的开展对减排趋势并无显著影响。这意味着截至2020年，率先进行低碳试点的两批城市已显现出显著的减排趋势，但2017年开始试点的第三批城市还未形成这一趋势。这一结果同样具有稳健性，且不存在异方差和多重共线性问题。
表3 低碳试点与减排趋势回归估计结果
(三)稳健性检验
本文为进一步验证低碳试点政策对减排趋势的影响，采用脱钩程度指数作为被解释变量，进行稳健性检验。脱钩理论是研究经济发展与资源消费关系的重要观点[38]。GDP增速和碳排放增速的脱钩程度是碳减排趋势的重要反映，也是实现“双碳”目标的重要指标[39]。《中国城市碳达峰碳中和指数摘要报告(2020—2021)》采用Tapio脱钩模型对110个城市的脱钩程度进行评价。110个城市呈现出四种脱钩类型，分别为扩张负脱钩、扩张连接、弱脱钩和强脱钩[40]。扩张负脱钩意味着GDP增长速度小于碳排放量增长速度；
扩张连接意味着GDP增长速度与碳排放量增长速度相当；
弱脱钩意味着GDP增长速度大于碳排放量增长速度；
强脱钩意味着GDP提高，碳排放量不断削减，这种情况最为理想。四种脱钩类型的城市分别占总样本的17.3%、8.2%、35.4%和39.1%。本文分别将这四种脱钩类型转化为离散变量表征脱钩程度，其中，扩张负脱钩为0，扩张连接为1，弱脱钩为2，强脱钩为3，指数越大，脱钩程度越高。
表4报告了低碳试点与脱钩程度指数的有序回归估计结果，其中，模型7、模型8和模型9分别报告了低碳试点，第一、二批试点和第三批试点对脱钩程度指数的影响结果。估计结果表明，只有第一、二批试点的开展对脱钩程度指数具有显著的正向影响，即第一、二批试点的开展对于GDP增速和碳排放量增速的脱钩有着积极的作用，这一结果在5%的水平上显著；
而低碳试点整体上和第三批试点的开展对脱钩程度指数并无显著影响。这一结果与减排趋势的估计结果一致，说明结果具有稳健性。
表4 低碳试点与脱钩程度回归估计结果
综合而言，在2020年中国低碳政策试点结束和正式提出“双碳”目标之际，此前地方政府开展的三批低碳政策试验，在整体上尚未达到和形成显著的低碳状态和减排趋势。从批次上看，在确定试点10年后的第一、二批的城市已显现出显著的减排趋势，他们在碳排放增速、碳排放增速与经济增长增速脱钩和碳达峰趋势上的表现相比其他城市更加优异，而2017年开始的第三批低碳试点在碳减排趋势和低碳状态上均未显现出显著的效果(详见表5)。
表5 低碳试点效果再评估结果汇总
鉴于第一、二批试点城市出现减排趋势，但整体上未实现低碳状态的实证结果，本文基于第一、二批试点城市的自评估报告，进一步从政策环境面的角度分析影响低碳试点效果持续的挑战，探究哪些政策环境面的挑战会影响效果的维系，从而为中国城市普遍践行“双碳”目标提供政策启示。
(一)制度安排的指导性
中央政府对低碳试点城市的制度安排，经历了从试点早期“摸着石头过河”的自主探索，到第三批试点时的明确要求部分制度安排的过程，如建立碳排放目标考核制度，设定碳排放峰值等。随着中国城市整体性进入践行“双碳”目标的阶段，国家层面关于低碳发展的相关法律、规划和政策对于全面开展低碳发展转型具有重要指导意义，但国家层面的低碳相关制度存在较大的模糊空间，这也对试点城市维系低碳状态构成了挑战，具体表现为三个方面。
1.上位法律的指导性
目前，中国在低碳发展上缺乏专门的上位法指导，例如，2014年，中国起草完成的《气候变化应对法》草案(7)http:∥www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqhbh/2011xdtxx/201407/t20140725_253673.html。，但这一法律至今尚未出台。在缺乏上位法支持的情况下，地方性的低碳立法和政策创新一方面面临合法性的挑战，另一方面面临表述过于宽泛而执行困难的困境。尤其是在节能减排方面，执法依据、执法主体、执法对象、执法程序、执法量度等不清晰对地方政府持续性开展监察和执法工作造成障碍。
2.总体规划的指导性
在2010—2020年期间，国家层面关于低碳发展的总体规划和具体部署较为缺乏。这也导致部分试点城市“就低碳谈低碳”，没有充分将低碳发展目标分解融入到地方的城市规划、国土规划等专项规划当中，进而容易产生低碳政策空转的现象。这一问题在中国进入“双碳”阶段后有所改变。2021年，中共中央、国务院先后发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(8)http:∥www.gov.cn/zhengce/2021-10/24/content_5644613.htm。和《2030年前碳达峰行动方案》(9)http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2021-10/26/content_5644984.htm。，这两份文件构建起了“双碳”政策体系的元政策和基本政策，发挥了统领作用，并为地方政府提供了行动指南和实践抓手。
3.核算体系的指导性
准确且可用的碳排放信息和数据是低碳发展的基础保障，但是，全国层面统一规范的碳排放统计核算体系尚未建立。在缺乏中央的统一指导下，部分地方政府缺少基础数据和监测平台，摸不清碳排放量的“家底”，无法有效推进碳减排目标制定、监督、预警和考核。部分地方政府进行自主探索和编制温室气体清单，开展温室气体排放数据统计核算。由于能源统计体系与温室气体清单编制的需求差距较大，区域温室气体清单编制存在较大的不确定性，这造成了区域间的碳排放数据不匹配、不可比、不准确等问题，进而影响到地方政府的应对气候变化决策。与此同时，缺乏统一规范的核算体系也为地方政府留下了较大的数据操作空间，对低碳发展制度运行构成了威胁。
(二)激励机制的相容性
弱激励、弱约束的中央政策试验环境与高投入、持续性的地方城市低碳转型之间，存在明显的激励机制不相容问题，这是低碳试点效果维系面临的主要挑战。激励机制的相容性具体表现为正向激励的相容性和负向激励的相容性。
1.正向激励的相容性
低碳试点的正向激励指的是中央政府根据地方政府开展试点内容及效果，所采取的在经济、政治等方面的支持和倾斜。相较于中国其他政策的试点，尤其是与经济发展领域的试点相比，低碳政策试点是一类典型的弱激励、弱约束的政策试验。低碳城市试点并不直接向地方政府及官员提供GDP增长和政治晋升的正向激励[41]，中央政府也没有向地方政府分配财政资源和政策倾斜[13]。中央政府只是要求或鼓励试点城市根据国家目标，自主进行制度和政策创新，探索低碳绿色发展模式[14]。一些地方政府“热衷”于申试点，申报低碳试点是为了获取政策和资金上的支持。但是，这些地方政府发现低碳试点资源投入大、短期获益小的特点后，消极应付试点工作[42-43]。在第一、二批试点城市的自评估报告中，大多数试点都提出，低碳试点建设工作繁重、资金缺口大、缺乏低碳发展专项资金的支持，影响了低碳发展转型的深入开展[43]。尤其是在欠发达的中西部试点，正向激励不相容抑制了地方政府持续开展节能降碳的积极性。
2.负向激励的相容性
低碳试点的负向激励指的是中央政府根据地方政府的试点工作效果所采取的约束和惩处措施。在正向激励不足的情况下，低碳试点受到的负向激励也较弱。中央政府并未对地方的低碳试点工作进行严格的考核和约束。自2010年首批试点实施以来，国家发展和改革委员会仅在2016年对第一、二批试点进行了一次集中评估，且不公开公布评估结果。地方政府在低碳发展上缺乏监督和考核压力，一些地方政府在试点之初“喊口号”、搞形象工程，不顾实际盲目提出发展新能源产业等目标[13]。随着部分城市经济下行压力的增大，在正向激励和负向激励均不相容的情况下，低碳试点面临低碳发展转型内在动力逐步丧失的挑战。
(一)主要结论
低碳试点作为中国提出和践行“双碳”目标的一项重要的政策试验，为中国的低碳发展转型提供了宝贵经验。在三批低碳试点陆续结束和中国迈向“双碳”目标之际，本文对三批低碳试点的低碳状态和减排趋势进行了再评估。研究结果表明，中国开展的三批低碳试验的效果可能并没有大多评估研究认为的乐观，仅有2010和2012年开始的第一、二批低碳试点才显现出碳减排的趋势，但其依然未进入低碳的状态；
2017年开始的第三批低碳试点在减排趋势和低碳状态上均未显现出显著的效果。这一结果也表明，低碳发展具有系统性和长期性的特征，低碳政策的实施难以在短期内显现出明显的效果。尤其是在政策试验阶段，低碳试点缺乏上位法律、总体规划和核算体系的指导，以及相容的激励机制，这对其维系低碳发展效果产生了挑战。
(二)政策启示
本文认为，基于评估结果，中国在迈向“双碳”目标的阶段，需要加强制度安排的指导性和激励机制的相容性，确保地方层面低碳政策设计和执行的综合性、稳定性和持续性。
1.完善应对气候变化法律体系
应对气候变化作为碳达峰、碳中和的上位概念，国家层面应构建以应对气候变化为核心的法律体系，为应对气候变化的地方立法和政策创新提供合法性保障。同时，基于应对气候变化的基本框架，国家层面还应围绕产业结构转型、能源结构优化、低碳交通出行、建筑节能改造、低碳生活消费、增加生态系统碳汇、气候变化应急管理等内容进行法制配套，加强对地方低碳立法和政策制定的指导。地方层面应积极开展低碳发展模式和政策工具创新，并在国家法律的基本框架下，将低碳发展实践制度化、法制化，为其他地区提供可借鉴、可复制的经验样本。另外，地方的低碳立法应充分考虑可操作性，明确实施主体、适用对象、惩罚力度裁量、执行程序等内容，保证法律效力传递到低碳生产生活的各个环节。
2.增强规划可行性与约束力
目前，国家层面陆续出台了一系列“双碳”规划和行动方案，但当务之急是建立统一规范的碳排放核算体系，这是增强地方政府的“双碳”规划可行性和约束力的基础保障。构建统一规范的碳排放核算体系的重点包括制定企业温室气体排放核算方法和产品生命周期碳排放核算标准体系、建立碳排放核算基础数据库和数字化碳排放信息共享平台、培养碳排放核算和管理的人才等。在此基础上，地方政府应制定具有可行性和约束力的实现“双碳”目标中长期规划。一是要求“双碳”规划的理念和任务融入到地方政府的五年规划、生态文明建设规划、城市规划、国土规划等纲领性规划和控制性规划当中，确保“双碳”目标的实施有抓手、有约束、可监督、可评价；
二是要求“双碳”规划的目标和落实情况纳入党政目标管理考核体系，将“双碳”目标作为生态文明建设考核的重要内容，通过党政领导共抓共管和目标任务分解，保证“双碳”目标和任务落到实处。
3.构建激励相容的长效机制
弱激励、弱约束的低碳政策试点环境是影响地方政府行为重要因素。在实践“双碳”目标阶段，国家层面应建立和完善正向激励和负向激励相容的长效机制，为地方的低碳发展转型提供持续动力。一是要设置差异化、阶段性的碳减排考核目标，并根据考核结果开展有区别地进行专项激励，提高地方政府的积极性；
二是要充分利用中央生态环境保护督察制度，充分利用公开约谈、通报批评、通报表扬、责任追究、社会评价等方式形成正负向激励相结合的声誉激励和威慑警示效用，纠正地方低碳发展中的不作为、乱作为等偏差和异化行为；
三是要畅通公众参与和社会监督渠道，鼓励社会公众有组织、有计划、有效率地参与“双碳”目标监督工作，解决低碳发展中的央地信息不对称问题。在地方层面，在弱激励的政策环境下，一是要促进政策协同，将低碳发展与无废城市建设、智慧城市建设、韧性城市建设、海绵城市建设等试点政策协同推进、形成合力，促进资源投入与产出最优化；
二是积极探索市场型政策工具，激发市场主体的积极性和主动性，以市场化运作促进碳排放总量目标和强度目标的持续下降。